核心內(nèi)容：

環(huán)評核心制落幕，排污許可核心制姍姍來遲。11月21日，國務院辦公廳正式印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，環(huán)保管理核心制度從環(huán)評過度到排污許可證。

今后全面推行的排污許可證制度將要求，納入排污許可管理的所有企事業(yè)單位必須按期持證排污、按證排污，不得無證排污。

業(yè)內(nèi)表示，這意味著，以往企業(yè)認為“熬”過環(huán)評就能“任性”排污的局面將得到有效遏制。

環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光還直言，目前我國很多企業(yè)做環(huán)評純粹就是為了通過政府審批，環(huán)評報告上很多信息都是虛假的，這讓環(huán)評很多時候根本無法充分發(fā)揮應有的效力。

目前，在個體項目的環(huán)評上，我們花了很多的行政資源和成本，但實際效果并不是特別理想，有些重點工程項目領導一點頭，一票否決權(quán)就基本無法發(fā)揮作用。

環(huán)評核心制落幕，排污許可核心制姍姍來遲，劍指環(huán)評走過場

排污許可證核心制姍姍來遲

環(huán)評核心制落幕，排污許可核心制姍姍來遲。11月21日，國務院辦公廳正式印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《實施方案》）正式提出，我國要將排污許可制建設成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)。而且，《實施方案》還明確，我國排污許可證將按行業(yè)分步實現(xiàn)對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)。至此，蹣跚起步20多年的排污許可證制度終于進入全面啟動時代。

環(huán)境管理進入“一企一證”時代

根據(jù)《實施方案》的定義，控制污染物排放許可制（即排污許可制）是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎性環(huán)境管理制度，環(huán)保部門通過對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實施排污許可制。這意味著，排污許可證將成為企業(yè)生產(chǎn)運營期排污行為的惟一行政許可?！跋啾刃隆董h(huán)保法》相對宏觀的內(nèi)容，本次《實施意見》更進一步地對排污許可證制度的推行做出了具體規(guī)定?！杯h(huán)保法學專家、蘇州大學王健法學院副教授馮嘉表示。

《實施方案》規(guī)定，排污許可證將實施“一企一證”制度，排污許可證中會明確許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項，載明污染治理設施、環(huán)境管理要求等相關內(nèi)容。企事業(yè)單位需要持證排污，按照所在地改善環(huán)境質(zhì)量和保障環(huán)境安全的要求承擔相應的污染治理責任，多排放多擔責、少排放可獲益。改變單純以行政區(qū)域為單元分解污染物排放總量指標的方式和總量減排核算考核辦法，通過實施排污許可制，落實企事業(yè)單位污染物排放總量控制要求，逐步實現(xiàn)由行政區(qū)域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變，控制的范圍逐漸統(tǒng)一到固定污染源。環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業(yè)單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制，推動改善環(huán)境質(zhì)量。  

對于被納入排污許可管理制度的企事業(yè)單位，《實施意見》明確，環(huán)保部將依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營者，確定實行排污許可管理的行業(yè)類別。對不同行業(yè)或同一行業(yè)內(nèi)的不同類型企事業(yè)單位，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度等因素進行分類管理，對環(huán)境影響較小、環(huán)境危害程度較低的行業(yè)或企事業(yè)單位，簡化排污許可內(nèi)容和相應的自行監(jiān)測、臺賬管理等要求。而且，排污許可證管理內(nèi)容主要包括大氣污染物、水污染物，并依法逐步納入其他污染物。

劍指環(huán)評走過場的新制度

環(huán)保管理核心制度從環(huán)評過度到排污許可證，最直接受到變革影響的勢必就是接受管理的眾多企事業(yè)單位了。“按照《實施意見》，五年內(nèi)我國基本所有固定污染源都要持證排污，而現(xiàn)行《環(huán)保法》只是粗略的規(guī)定要依照法律規(guī)定持證排污，因此，現(xiàn)在被納入排污許可證制度管理的只有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中規(guī)定的排放污染氣體、污水的企業(yè)，但是排放固體廢物、噪聲污染的企業(yè)卻一直徘徊在管理之外?！瘪T嘉表示。

除了將更多企業(yè)納入到排污許可管理中外，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光還直言，目前我國很多企業(yè)做環(huán)評純粹就是為了通過政府審批，環(huán)評報告上很多信息都是虛假的，這讓環(huán)評很多時候根本無法充分發(fā)揮應有的效力。在中國政法大學等多個單位聯(lián)合發(fā)布的新《環(huán)保法》實施情況評估報告中也指出，在調(diào)研涉及大部分企業(yè)的項目環(huán)評時課題組發(fā)現(xiàn)，北京、天津、廣東等8個省、市、自治區(qū)、直轄市環(huán)保廳（局）在查處相關案件時依然存在準許建設單位補辦環(huán)評手續(xù)的情形，占比達到26%，前置環(huán)評的真正起到的制約作用可能并不如“看起來那么美”?！澳壳?，在個體項目的環(huán)評上，我們花了很多的行政資源和成本，但實際效果并不是特別理想，有些重點工程項目領導一點頭，一票否決權(quán)就基本無法發(fā)揮作用?！北本┦协h(huán)保局法制處處長蘆建茹也曾表示。

然而，今后全面推行的排污許可證制度將要求，納入排污許可管理的所有企事業(yè)單位必須按期持證排污、按證排污，不得無證排污。企事業(yè)單位應及時申領排污許可證，對申請材料的真實性、準確性和完整性承擔法律責任，承諾按照排污許可證的規(guī)定排污并嚴格執(zhí)行；落實污染物排放控制措施和其他各項環(huán)境管理要求，確保污染物排放種類、濃度和排放量等達到許可要求。而對于持證企業(yè)違法排污，《實施意見》明確，將根據(jù)違法情節(jié)輕重，依法采取按日連續(xù)處罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)、關閉等措施，嚴厲處罰無證和不按證排污行為，對構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。環(huán)保部門門檢查發(fā)現(xiàn)實際情況與環(huán)境管理臺賬、排污許可證執(zhí)行報告等不一致的，可以責令作出說明，對未能說明且無法提供自行監(jiān)測原始記錄的，依法予以處罰。

業(yè)內(nèi)表示，這意味著，以往企業(yè)認為“熬”過環(huán)評就能“任性”排污的局面將得到有效遏制，除了環(huán)評之外，企業(yè)和項目在事中、事后都可能隨時需要接受相關部門的監(jiān)督、管控，實際上是整體提升了對企業(yè)的減排要求的。

技術難關、配套空白待解

在近兩年中央反復提及排污許可證制度后，業(yè)界不斷就有專家、研究機構(gòu)用各種方法驗證排污許可核心制現(xiàn)階段在我國推行的可行性。上述新《環(huán)保法》實施情況評估報告中明確指出，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新《環(huán)保法》實施后，我國排污許可證制度實施狀況依然不樂觀。

馮嘉直言，目前我國環(huán)保部門還無法實現(xiàn)對企業(yè)排污量進行連續(xù)性監(jiān)測，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一，“此前，我國的監(jiān)測主要是為排污收費服務的，很多地方采取政府不監(jiān)測而由企業(yè)申報的做法，即使相關部門進行核查也基本是程序性的，或者只能進行‘點測’，無法長期監(jiān)控企業(yè)排放情況?！瘪T嘉表示，雖然我國一直在推行污染源在線監(jiān)測，但技術上卻一直存在短板，而且，現(xiàn)在我國企業(yè)自行監(jiān)測排污標準尚不清晰，而且企業(yè)也沒有監(jiān)測資質(zhì)，因此，這種監(jiān)測數(shù)據(jù)的執(zhí)法效力難以得到保證，無法成為直接的執(zhí)法依據(jù)。

不過對此，《實施意見》已經(jīng)做出了初步規(guī)定，即通過執(zhí)法監(jiān)測、核查臺賬等手段，核實排放數(shù)據(jù)和報告的真實性，判定是否達標排放，核定排放量。企事業(yè)單位在線監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為環(huán)境保護部門監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。《實施意見》還明確，按照“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”的原則定期開展監(jiān)管執(zhí)法，首次核發(fā)排污許可證后，應及時開展檢查；對有違規(guī)記錄的，應提高檢查頻次；對污染嚴重的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)加大執(zhí)法頻次與處罰力度，推動去產(chǎn)能工作?，F(xiàn)場檢查的時間、內(nèi)容、結(jié)果以及處罰決定應記入排污許可證管理信息平臺。

此外，還有專家表示，作為排污許可證下發(fā)前的關鍵環(huán)節(jié)，地方對于企業(yè)污染物排放總量指標的初始分配方法還不夠統(tǒng)一和明確。上述報告也指出，排污指標的初始分配是排污許可證實施的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建排污權(quán)交易市場的前提，但調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，由于有關排污許可證制度的操作規(guī)則缺失，很多地方的環(huán)保部門在發(fā)放排污許可證分配排污初始配額時沒有統(tǒng)一的排污許可量核定方法，甚至發(fā)放過程中存在較大盲目性?！俺跏贾笜撕硕ǚ椒ù_實需要更宏觀的層面，比如由環(huán)保部出臺標準，如果每個地方各自制定不同的標準，那么肯定會造成地區(qū)、行業(yè)間的不公平?！瘪T嘉建議，環(huán)保部應該根據(jù)各行政區(qū)域環(huán)境保護目標核定區(qū)域內(nèi)對某種污染物的容量，再給行業(yè)劃分標準，由地方按照標準給企業(yè)確定排污量、濃度等指標。