01、水、土污染防治形勢 

（一）環(huán)境狀況

（二）面臨的挑戰(zhàn)

《水十條》《土十條》發(fā)布實施以來，各地區(qū)、各部門積極健全推進(jìn)落實機(jī)制，大力加強(qiáng)環(huán)境法治，改革完善制度政策，加大污染防治力度，水土污染防治取得了明顯進(jìn)展。但我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)尚未完成，經(jīng)濟(jì)增長與污染物排放量增加尚未脫鉤，污染物新增量依然處于高位，控增量、去存量任務(wù)十分艱巨。同時，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，產(chǎn)業(yè)布局不合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，污染物排放總量接近或超過環(huán)境承載能力，發(fā)展與保護(hù)的矛盾依然突出，改善水、土環(huán)境質(zhì)量需要付出不懈努力。

我國環(huán)境問題呈復(fù)合型、壓縮型，多階段多領(lǐng)域多類型問題累積疊加。相比國際上一些發(fā)達(dá)國家而言，我國是在較低的人均收入水平下解決更為復(fù)雜的環(huán)境問題，環(huán)境壓力比其他國家更大，解決起來比其他國家更困難，需要源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，全社會共同努力，加快形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局、生產(chǎn)方式和生活方式。

分析來看，一些地方未能全面貫徹新發(fā)展理念，一些政策措施系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性不足，一些薄弱環(huán)節(jié)也直接影響水土污染防治工作成效。

一是法律法規(guī)有待完善。如，土壤污染很多是歷史遺留下來的，責(zé)任認(rèn)定需要建立新的法律體系，但我國土壤污染防治專項法律尚屬空白。又如，排污許可管理方面的規(guī)定不具體，企業(yè)自證守法和溯及既往的按日計罰等制度亟待建立。

二是政府、企業(yè)和社會責(zé)任未有效落實?？v向到縣鄉(xiāng)基層、橫向到有關(guān)部門的壓力傳導(dǎo)機(jī)制還不順暢，職責(zé)不明確，落實不到位，一些地方存在重開發(fā)輕保護(hù)的現(xiàn)象。對企業(yè)治污主體責(zé)任的約束不夠、激勵不足。社會公眾對環(huán)境問題的關(guān)注度越來越高，但是這種關(guān)注度尚未轉(zhuǎn)化為綠色的生活方式和消費模式。

三是制度政策不完善。資源環(huán)境成本內(nèi)部化程度不高，價格稅費的綠色調(diào)節(jié)作用不強(qiáng)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策法制化水平不夠,  市場驅(qū)動機(jī)制不健全，較多依靠行政手段，投融資渠道單一。

四是基礎(chǔ)能力薄弱。執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍和條件裝備“小馬拉大車”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍基本空白,市縣土壤環(huán)境監(jiān)測儀器設(shè)備匱乏、專業(yè)人員缺少，治理體系和治理能力現(xiàn)代化還有待提升。

在水環(huán)境保護(hù)方面，面臨的主要挑戰(zhàn)在于，水環(huán)境質(zhì)量改善工作沒有有效統(tǒng)籌水資源開發(fā)、水污染治理和水生態(tài)保護(hù)，流域環(huán)境綜合管理薄弱。與治污減排方面的工作相比，我國對保障生態(tài)流量、增加環(huán)境容量、加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)的要求偏軟，重視不夠，落實不到位。

一是水資源過度開發(fā)利用，流域水環(huán)境承載力明顯下降。水資源浪費嚴(yán)重，高耗水項目無序發(fā)展，海河、黃河、遼河等流域水資源開發(fā)利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際公認(rèn)的40%的生態(tài)警戒線，20%-40%河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水量被經(jīng)濟(jì)社會用水?dāng)D占，部分河道生態(tài)流量嚴(yán)重不足。開發(fā)建設(shè)活動過多地考慮經(jīng)濟(jì)利益，攔蓄工程隔斷河道或形成水庫型河道，使下游河段減脫水甚至斷流。2016年汛期（6-8月）京津冀有衛(wèi)星影像的333條河流中，227條斷流，這與上游地區(qū)建設(shè)了太多的水庫閘壩相關(guān)。河流水量減少、流速變緩和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)能力減小，進(jìn)一步加劇了河流水質(zhì)惡化。

二是土地開發(fā)利用不合理，流域生態(tài)環(huán)境功能嚴(yán)重降低。一些地區(qū)自然岸線過度開發(fā)，河道岸坡硬質(zhì)化，生態(tài)空間不斷減少并呈破碎化，浮游生物洄游受阻，水生生物棲息地生境明顯變化，部分水體生態(tài)功能喪失殆盡。河谷及河岸植被退化，森林植被面積不斷減少，土壤侵蝕面積和強(qiáng)度不斷增加,水源涵養(yǎng)能力顯著下降，流域生態(tài)系統(tǒng)不堪重負(fù)。

三是水生態(tài)健康受損。108個國控重點湖泊（水庫）中，四分之一處于富營養(yǎng)狀態(tài)，藍(lán)藻水華問題亟待遏制。有毒有害污染物、抗生素等影響也需要引起充分重視。

在土壤污染防治方面，面臨的主要挑戰(zhàn)在于基礎(chǔ)十分薄弱。

一是底數(shù)不清，全國土壤污染狀況調(diào)查中的土壤污染超標(biāo)率是點位超標(biāo)率，反映的是全國土壤污染的總體態(tài)勢，并不代表土壤污染的分布和狀況，需要進(jìn)一步查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，掌握重點行業(yè)企業(yè)用地中污染地塊的分布及其環(huán)境風(fēng)險情況。

二是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全，土壤污染調(diào)查評估、風(fēng)險管控、治理修復(fù)等方面還缺乏可操作的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，土壤環(huán)境管理技術(shù)體系有待建立和完善。

三是尚未形成適合我國國情的環(huán)境風(fēng)險防控管理體系?？萍贾尾粔?，治理修復(fù)“土方工程”不少，成功案例不多，往往面臨投資費用高、二次污染控制難等問題，沒有按照風(fēng)險管控理念進(jìn)行污染源整治、污染途徑阻斷、污染土壤修復(fù)的系統(tǒng)性管理。這導(dǎo)致有的地方對土壤污染不夠重視、不以為然，有的地方存在過度恐慌，不正確地要求徹底治理、恢復(fù)原狀。

（一）立法要求明確、注重追責(zé)嚴(yán)格

國際上在環(huán)境保護(hù)尤其土壤環(huán)境管理上普遍采用了“誰污染、誰治理”“污染者付費”等原則，并確立了連帶、溯及既往的法律要求，落實責(zé)任，強(qiáng)化追責(zé)。如，2010年美國墨西哥灣石油泄漏事件發(fā)生后，肇事方英國石油公司已支付620多億美元，用于環(huán)境應(yīng)急與清理、損害評估、環(huán)境修復(fù)、政府和解和訴訟賠償。日本、美國等國家土壤立法源于痛痛病、拉夫運河等污染事件應(yīng)對，對責(zé)任問題規(guī)定十分明確。美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》（又名《超級基金法》）規(guī)定，企業(yè)經(jīng)營者及產(chǎn)權(quán)擁有者負(fù)有終身責(zé)任，獲益者負(fù)連帶責(zé)任。也就是說，包括控股參股者、貸款者、借款者以及銷售保險的組織和個人都有可能成為追責(zé)的對象, 這極大地推動了企業(yè)落實責(zé)任。1977年前，美國通用公司30年間陸續(xù)向紐約哈德遜河排放了近130萬磅多氯聯(lián)苯，2006年起，通用公司被追索支付了27億美元用于清理底泥污染。在全國范圍內(nèi)美國聯(lián)邦環(huán)保署共追索約400億美元用于土壤風(fēng)險防控與修復(fù)。德國《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》也規(guī)定：污染者及其繼承人，以及相關(guān)財產(chǎn)的所有人和土地使用權(quán)人有義務(wù)修復(fù)污染土壤和因土壤污染導(dǎo)致的水體污染。

國際上水土污染防治法制完善，條文詳細(xì)，規(guī)定具體，操作性強(qiáng)。美國水污染防治法的基石是1972年頒布的《清潔水法》，在隨后的22年間31次修訂。其2002年修正本約十萬九千字，規(guī)定清晰，責(zé)任明確。日本1970年頒布的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，到2011年進(jìn)行了6次修訂。荷蘭1994年整合零散的法案、決議和判決案例等，制定新《土壤保護(hù)法》，并于1996年到2013年間進(jìn)行了8次修訂。由于認(rèn)識和經(jīng)濟(jì)水平等因素，國外土壤立法不得不采用逐步修訂方式。這種多次修訂現(xiàn)象的背后，既反映了對水土治理規(guī)律認(rèn)識加深，更反映了立法的可操作性導(dǎo)向。我國可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，盡快建立土壤防治方面的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度政策體系，確保制度嚴(yán)密、責(zé)任清晰、便于追責(zé)、管用好用。

（二）水環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)保護(hù)和綜合管理

一方面，水環(huán)境質(zhì)量可以形象地理解為污染物排放量除以水環(huán)境容量。國際經(jīng)驗表明，治污減排和增加容量要兩手抓、兩手硬。從發(fā)展趨勢看，發(fā)達(dá)國家日益強(qiáng)調(diào)水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)與系統(tǒng)健康，已經(jīng)從水質(zhì)單一理化指標(biāo)拓展到水質(zhì)水量水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，在管理理念、生態(tài)分區(qū)、目標(biāo)導(dǎo)向、措施要求等方面都提供了豐富的實踐經(jīng)驗。

歐盟以《歐洲水法》《歐盟水框架指令》為基礎(chǔ)，建立水管理框架，確立“實現(xiàn)良好的水狀態(tài)”的主要目標(biāo)，將水體作為完整的目標(biāo)對象，涉及保護(hù)水的各方面，如對于流域水資源開發(fā)，規(guī)定必須以保證地下水的抽取和補(bǔ)給平衡為前提；對于水生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)在化學(xué)指標(biāo)外必須保證動植物健康生存。法國1992年就明確規(guī)定，河流生態(tài)流量保障是僅次于飲用水保護(hù)的流域管理優(yōu)先目標(biāo)。美國《清潔水法》以保持水體的“物理、化學(xué)和生物完整性”為目標(biāo)，實施以“流域水生態(tài)分區(qū)—基準(zhǔn)確定—容量控制—排污許可”為主線的技術(shù)體系。日本提出護(hù)岸應(yīng)“近自然工事”，要求采用具有生態(tài)和自然景觀等環(huán)境功能、與自然相協(xié)調(diào)的治理措施，并將琵琶湖區(qū)域界定為“生態(tài)景觀形成地域”，采取種植水生植物等多種措施，增加環(huán)境容量，保障了水生態(tài)環(huán)境安全。新加坡于20世紀(jì)60年代將天然河流系統(tǒng)大規(guī)模變?yōu)榛炷梁拥篮团潘?，?yán)重影響了河流生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，導(dǎo)致水質(zhì)變差。2006年，新加坡發(fā)起“活躍、美麗和干凈的水計劃”，動態(tài)、全面地進(jìn)行水環(huán)境管理，整合水體周邊土地創(chuàng)造濱水空間，使排水溝渠、河道充滿生機(jī)。

《水十條》借鑒國際清潔水的理念，遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，強(qiáng)調(diào)節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理、水陸統(tǒng)籌，要求系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理，構(gòu)建了流域-水生態(tài)控制區(qū)-水環(huán)境控制單元三級分區(qū)體系。在修訂水污染防治法時，可以考慮將水資源合理開發(fā)、生態(tài)流量有效保障和水生態(tài)修復(fù)功能保護(hù)作為維護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)健康的基礎(chǔ)，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)流量和生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和要求。

另外一方面，水氣土等各類污染交互影響、相互轉(zhuǎn)移，環(huán)境問題往往涉及到多種污染物、相鄰地區(qū)、不同部門，污染防治措施也具有協(xié)同效益。因此，發(fā)達(dá)國家較多地通過制定規(guī)劃、嚴(yán)格監(jiān)管、引入經(jīng)濟(jì)手段、促進(jìn)公眾參與等多種途徑，堅持污染物、污染源和環(huán)境介質(zhì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)籌運用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染治理、排污許可、達(dá)標(biāo)排放、生態(tài)保護(hù)等手段，推動環(huán)境綜合管理，提高環(huán)境保護(hù)整體成效。

如，國際上流域管理是一個社會共治的機(jī)制平臺，遵循的是綜合管理機(jī)制（comprehensive management）而非一體化管理（integrated management），其基本要義在于上中下游、政府、企業(yè)以及公眾等所有利益相關(guān)方共同參與，實現(xiàn)平等對話、信息互通、決策透明、簽約合作、分工實施。法國在六大流域成立了流域委員會，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)為流域水管局，局長由法國環(huán)境部委派，董事會中其他地方代表及用水戶代表則從流域委員會成員中選舉產(chǎn)生。美國加州環(huán)保署下轄的水資源控制局，設(shè)有水權(quán)、水質(zhì)量等部門，決策層為5位專職成員組成的理事會。韓國環(huán)境部在漢江、洛東、錦江、榮山江等4個流域設(shè)有區(qū)域環(huán)境廳。這些都體現(xiàn)了社會共治的流域環(huán)境綜合管理的理念。借鑒國際經(jīng)驗，目前我國已經(jīng)建立了水污染防治工作協(xié)作機(jī)制，以及京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角等區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制，并正在按照中央要求進(jìn)行按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的試點，目的在于推行環(huán)境綜合管理，使不同部門職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)匹配、各司其職、措施協(xié)同，不同行政區(qū)域責(zé)任共擔(dān)、效益共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動、行動高效。

浙江“五水共治”是我國環(huán)境綜合管理的典型實踐，值得借鑒推廣。2013年以來，浙江省以治污水為突破口，統(tǒng)籌防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水，消滅了垃圾河、黑臭河1萬多公里，環(huán)境優(yōu)勢正轉(zhuǎn)化為富民新優(yōu)勢，生態(tài)紅利日益顯現(xiàn)。“五水共治”經(jīng)驗在于：一是形成了齊抓共管、強(qiáng)勢推進(jìn)的工作格局，省委省政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，省環(huán)保廳設(shè)立辦公室，配備各級河長6.1萬名。僅2015年以來，就有近千名干部因落實不力而被行政問責(zé)。二是多手段并用。倒逼關(guān)停淘汰落后企業(yè)近6000家，整治提升企業(yè)1萬多家，傳統(tǒng)行業(yè)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型提升，新興產(chǎn)業(yè)獲得了發(fā)展空間。三是法規(guī)、資金、執(zhí)法、科技等多方位保障。僅地方法規(guī)規(guī)章就有20多部，省內(nèi)各級財政累計投入3000多億元。2014年以來共查處環(huán)境違法案件近3.8萬件，行政拘留1600多人，刑事拘留3100多人。四是廣泛動員、全民參與，形成了強(qiáng)大的輿論聲勢。

（三）土壤污染防治以風(fēng)險管控為主線

土壤是不可再生資源，形成一厘米土壤大概需要幾百年到上千年。土壤污染具有累積性、不均勻性和長期存在性等特點，污染物在土壤中遷移、擴(kuò)散和稀釋速度極慢,土壤一旦污染，將是“天長地久”。

國際經(jīng)驗表明，污染預(yù)防、風(fēng)險管控、治理修復(fù)的投入比例大致為1:10:100。在堅持預(yù)防優(yōu)先的基礎(chǔ)上，要更加注重風(fēng)險管控。在土壤污染方面，發(fā)達(dá)國家走過一條從徹底治理修復(fù)轉(zhuǎn)向風(fēng)險管控為主的道路。對污染土壤徹底治理修復(fù)，既不經(jīng)濟(jì)，技術(shù)上也不可行，更無必要。土壤污染了，如果隔離，人不接觸，對人的風(fēng)險將大大降低，這是土壤與大氣、水污染治理不同的特點。

根據(jù)上述思路，發(fā)達(dá)國家設(shè)計出一套標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，根據(jù)土壤污染的程度以及土壤對人體直接或間接的影響，調(diào)查和評估土壤污染對人體健康的風(fēng)險程度。當(dāng)風(fēng)險不可接受時，則需要采取相應(yīng)的措施降低風(fēng)險直至可接受水平。一些發(fā)達(dá)國家還開展了污染土壤的生態(tài)風(fēng)險評估工作，根據(jù)評估結(jié)果采取相應(yīng)的風(fēng)險管控措施。

如，德國《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染場地條例》根據(jù)土地用途制定了土壤污染物觸發(fā)值和行動值。土壤中污染物超過觸發(fā)值的，可能存在風(fēng)險，需要進(jìn)一步調(diào)查；調(diào)查發(fā)現(xiàn)超過行動值的，則認(rèn)為存在不可接受風(fēng)險，需要采取措施。這個措施可以是改變土地用途或開展土壤修復(fù)。對于不同的土地用途，行動值又各不相同。與此類似，荷蘭90%的污染土壤因未超過干涉值（類似德國觸發(fā)值），可以不采取治理修復(fù)而納入可持續(xù)土地管理。

在不同用途的情況下，人體與土壤的接觸機(jī)會以及土壤中污染物進(jìn)入人體的量不相同，要求越高的土地，相關(guān)限值越嚴(yán)。比如對于居住用地等，人體接觸機(jī)會多，對土壤中污染物的標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)；工業(yè)用地，人體接觸機(jī)會較少，則對土壤中污染物的標(biāo)準(zhǔn)相對寬松。因此，調(diào)整污染地塊的用途，或者采取隔離措施，嚴(yán)密監(jiān)控土壤污染擴(kuò)散變化，切斷污染土壤影響人體健康的途徑，也是重要的風(fēng)險防控措施。

與國際風(fēng)險管控理念和做法接軌，《土十條》要求，在農(nóng)用地方面，按污染程度劃為三個類別，未污染和輕微污染的應(yīng)優(yōu)先保護(hù)；輕度和中度污染的劃為安全利用類，采取調(diào)整耕作方式等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險；重度污染的劃為嚴(yán)格管控類，劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品，保護(hù)地下水和飲用水水源安全。在建設(shè)用地方面，對暫不開發(fā)的污染地塊，實施以防止污染擴(kuò)散為目的的風(fēng)險管控；對擬開發(fā)利用為居住和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療等用途的污染地塊，實施以安全利用為目的的風(fēng)險管控；經(jīng)風(fēng)險評估確認(rèn)達(dá)不到要求的，要開展治理與修復(fù)。

近年來我國一些地方也進(jìn)行了有益探索。上海市出臺了一系列地方性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。先后發(fā)布地塊環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查、風(fēng)險評估、修復(fù)方案編制、工程環(huán)境監(jiān)理、工程驗收等規(guī)范，構(gòu)建工業(yè)、市政、經(jīng)營性用地再開發(fā)利用的土壤環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。要求在土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、儲備、收回、續(xù)期前應(yīng)完成調(diào)查和風(fēng)險評估；確定為污染地塊的，未明確治理修復(fù)責(zé)任主體和修復(fù)方案的，不批準(zhǔn)土地流轉(zhuǎn)和新建項目。重慶市確定優(yōu)先管理清單，構(gòu)建信息化管理平臺，嚴(yán)格管控污染地塊環(huán)境風(fēng)險。組織開展了污染地塊排查，率先建成污染地塊分類管理評價體系，對3500余家重點企業(yè)位置進(jìn)行遙感核實，建立數(shù)據(jù)庫和排查信息庫，已完成56塊地塊調(diào)查評估和15塊地塊治理修復(fù)，提供凈地205萬平方米。

（四）污染源管理全面推行排污許可制

從國際實踐上看，排污許可制已經(jīng)成為國際通行的固定污染源管理核心制度，在要素上往往同時包含水、氣等不同污染形態(tài)，在內(nèi)容上延伸到與排污密切關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)工藝和原材料控制，在要求上強(qiáng)調(diào)與所在區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)銜接，在管理上注重制度銜接、企業(yè)守法、事后監(jiān)管,特別是企業(yè)自我申報、自行監(jiān)測、自證守法、向前追溯計罰等規(guī)定行之有效，值得借鑒。

美國是最早實施排污許可的國家之一，依據(jù)《清潔水法》和《清潔空氣法》等實施許可管理。其特點一是具有明確的法律依據(jù)，實施一證式排污管理；二是點源污染控制與水質(zhì)改善直接相關(guān)，規(guī)定排放限值；三是要求企業(yè)自行監(jiān)測、建立臺賬和提交守法報告；四是按日計罰的嚴(yán)厲處罰、完備的信息公開和公眾參與制度相結(jié)合，激勵企業(yè)自覺守法和及時報告；五是發(fā)布詳細(xì)的許可申請與核發(fā)技術(shù)指南，指導(dǎo)各行業(yè)排污許可實施工作。《清潔水法》還要求不達(dá)標(biāo)地區(qū)制定實施最大允許排放日負(fù)荷計劃。

歐盟1996年頒布《綜合污染預(yù)防與控制指令》，以最佳可行技術(shù)為基礎(chǔ)，綜合大氣、水、土壤等環(huán)境要素，以及能源效率、事故預(yù)防等多種因素，覆蓋項目建設(shè)、運行、監(jiān)管及后期評估全過程，形成了全面的排污許可制度。